17.03.2014 Законодательство о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента: соответствует Конституции РФ или нет

Автор: Алина Михайлова

Закон, который установил правовой статус некоммерческим организациям, выполняющим функции иностранного агента, призван обеспечить открытость и публичность их деятельности и организовать должный общественный контроль за работой таких организаций. Однако с момента вступления документа в законную силу¹ прошло уже более года, а в реестр Минюста России, содержащий сведения об иностранных агентах, включено только одно НКО – некоммерческое партнерство "Содействие развитию конкуренции в странах СНГ". В чем причина такого нежелания некоммерческих организаций признавать себя иностранными агентами, и какие обязанности влечет наложение этого статуса, мы расскажем в данной статье. 

Общие положения об НКО, выполняющих функции иностранного агента

Под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента (далее – НКО-иностранный агент), понимается российская некоммерческая организация (далее – НКО), которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории России (п. 6 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"; далее – Закон № 7-ФЗ). Данный правовой статус для российских НКО введен Федеральным законом от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента" (далее – Закон № 121-ФЗ).

Реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента

Появление некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранных агентов, вызвало немало споров в юридическом сообществе. Это связано с тем, что одновременно с введением нового понятия Закон № 121-ФЗ предусмотрел и обязанности для НКО-иностранных агентов. В частности, ст. 29 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" дополнена следующим абзацем: общественное объединение, намеревающееся после государственной регистрации получать денежные средства и иное имущество от иностранных источников и участвовать в политической деятельности, осуществляемой на территории России, обязано до начала участия в указанной деятельности подать в орган, принявший решение о государственной регистрации данного общественного объединения, заявление о включении его в реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента.

Ведение реестра НКО-иностранных агентов осуществляется Минюстом России на основании приказа Минюста России от 30 ноября 2012 г. № 223 "О порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента" (далее – Приказ Минюста России). Включение организации в реестр происходит на основании документированной информации, представленной в бумажном или электронном виде. При несоответствии сведений приоритет имеют бумажные носители.

Реестр на бумажных носителях состоит из дел, содержащих материалы об НКО, выполняющих функции иностранных агентов. Реестр на электронных носителях формируется из учетных разделов, которые открываются и ведутся в отношении каждой некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента. В электронном реестре, в частности, отражаются полное наименование агента, сведения об учредителях некоммерческой организации, ее реестровый номер. Кроме того, указываются данные об иностранных источниках поступления денежных средств и иного имущества, а также цели их расходования.

Для включения организации в реестр необходимо подать заявление в Минюст России или его территориальный орган непосредственно либо в виде почтового отправления с описью вложения. Также его можно направить в форме электронного документа через Интернет, в том числе через Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций).

Кроме того, в Приказе Минюста России отмечается, что реестр должен храниться и обрабатываться в местах, недоступных для посторонних лиц. Для предотвращения полной утраты сведений формируются резервные копии. Помимо этого, некоторые сведения, содержащиеся в реестре, размещаются на официальном сайте Минюста России.

Обязанности НКО, выполняющих функции иностранного агента

Наделение НКО статусом организации, выполняющей функции иностранного агента, возлагает на нее дополнительные обязанности, в частности:

• предоставление в уполномоченный орган отчета о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов – один раз в полгода;
• предоставление в уполномоченный орган документов о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, в том числе полученных от иностранных источников, – ежеквартально;
• предоставление в уполномоченный орган аудиторского заключения – ежегодно;
• размещение в Интернете или предоставление СМИ для опубликования отчета о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в уполномоченный орган или его территориальный орган – один раз в полгода;
• указание в материалах, издаваемых и (или) распространяемых НКО-иностранным агентом, в том числе через СМИ и (или) с использованием Интернета, что эти материалы изданы и (или) распространены НКО-иностранным агентом.

В случае, если НКО, выполняющая функции иностранного агента, не подала заявление о включении ее в реестр, Минюст России и его должностные лица имеют право приостановить своим решением ее деятельность на срок не более шести месяцев. При несогласии с таким решением НКО вправе обратиться в суд или предоставить в Минюст России заявление о включении ее в реестр. При обжаловании решения в судебном порядке Минюст России должно будет доказать законность принятого решения и предоставить суду доказательства о соответствии некоммерческой организации признакам (критериям), позволяющим определить ее статус как НКО-иностранный агент.

МНЕНИЕ
 

Дмитрий Вяткин, заместитель председателя комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству:
 

"Государство не оценивает негативно деятельность некоммерческих организаций, которые финансируются из иностранных источников и которые занимаются политической деятельностью. Те требования, которые предъявляются к такого рода организациям (регистрация, раскрытие информации и отчетность), выдвинуты с целью защиты общества и государства".

Ответственность НКО, выполняющих функции иностранного агента 

Закон № 121-ФЗ предусмотрел отдельную статью, определяющую уголовную ответственность за злостное уклонение НКО-иностранных агентов от исполнения обязанностей по представлению документов, необходимых для включения организации в реестр: данное деяние наказывается штрафом в размере до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок до 480 часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на тот же срок (ст. 330.1 УК РФ).

Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. № 192-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства, регулирующего деятельность НКО, выполняющих функции иностранного агента. Так, за непредставление такими НКО необходимой информации в соответствующий государственный орган предусмотрен штраф: для должностных лиц – от 10 тыс. руб. до 30 тыс. руб., для юридических лиц – от 100 тыс. руб. до 300 тыс. руб.

В случае если НКО-иностранный агент не состоит в специальном реестре таких организаций, штраф для должностных лиц составит от 100 тыс. руб. до 300 тыс. руб., для юридических лиц – от 300 тыс. руб. до 500 тыс. руб.

Такие же штрафы предусмотрены в случае, когда указанные НКО размещают в СМИ или Интернете информацию без упоминания о том, что она исходит от иностранного агента.

Наконец, если НКО-иностранный агент продолжает работать, несмотря на решение о приостановлении ее деятельности, организаторов работы могут оштрафовать на сумму от 30 тыс. руб. до 50 тыс. руб., а участников такого НКО – от 3 тыс. руб. до 5 тыс. руб.

Внеплановые проверки НКО, выполняющих функции иностранного агента

Для проведения внеплановой проверки НКО-иностранного агента п. 4.6 ст. 32 Закона № 7-ФЗ установлен отдельный перечень оснований:

• истечение содержащегося в ранее внесенном предупреждении уполномоченного органа срока устранения нарушения;
• поступление в уполномоченный орган обращений и заявлений граждан, юридических лиц, информации из СМИ о фактах, свидетельствующих о наличии в деятельности такого НКО признаков экстремизма;
• поступление в уполномоченный орган информации от государственных органов, органов местного самоуправления о нарушении законодательства РФ в сфере деятельности НКО;
• наличие приказа (распоряжения) руководителя уполномоченного органа, изданного на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Критика законодательства об НКО, выполняющих функции иностранного агента

Как уже упоминалось ранее, принятие Закона № 121-ФЗ возбудило немало споров в юридическом сообществе. В частности, норма, определяющая НКО-иностранных агентов (п. 6 ст. 2 Закона № 7-ФЗ), изложена таким образом, что может повлечь неопределенность при ее применении. Например, законодатель не определил вид целевого назначения денежных средств и имущества, получаемых от иностранных источников. В связи с этим неясно, подпадает ли под вышеуказанную норму доход от осуществления НКО предпринимательской деятельности, контрагентами по которой выступают иностранные источники.

В п. 6 ст. 2 Закона № 7-ФЗ сказано, что некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории РФ, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях. При этом определение "политической акции" в действующем законодательстве отсутствует, что затрудняет работу правоприменителя. В словарях под политической акцией обычно понимается действие, направленное на достижение политической цели (например, митинг, демонстрация). Однако организация и проведение шествия, пикетирования, распространение агитационных материалов также могут быть признаны политическими акциями.

МНЕНИЕ
 

Дмитрий Вяткин, заместитель председателя комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству:
 

"Государство вправе принимать меры по ограничению вмешательства извне, иностранного вмешательства, в осуществление народом власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления, и уж тем более государство вправе располагать полной информацией о тех гражданах и их объединениях, которые при финансовой поддержке из иностранных источников занимаются политической деятельностью, прямо или косвенно воздействуют или пытаются воздействовать на государственную политику или принятие решений органами власти".

После принятия Закона № 121-ФЗ в УК РФ введена норма, предусматривающая ответственность за злостное уклонение от исполнения обязанностей по предоставлению документов, необходимых для включения в реестр НКО, выполняющих функции иностранного агента. При этом понятие "злостное уклонение" является оценочным. Такое деяние может определяться как умышленное уклонение лица от включения некоммерческой организации в реестр при наличии возможности такого включения. Например, если об этом было вынесено предупреждение и срок исправления такого нарушения истек.

Признание законодательства об НКО, выполняющих функции иностранного агента, не соответствующим Конституции РФ

6 марта 2014 года КC РФ рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности п. 6 ст. 2, п. 7 ст. 32 Закона № 7-ФЗ, ч. 6 ст. 29 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях", ст.ст. 1-2 Закона № 121-ФЗ, ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ, п. 4 Федерального закона от 12 ноября 2012 г. № 192-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", в которых закрепляется понятие НКО, выполняющей функции иностранного агента, устанавливается обязанность таких организаций подавать заявление о включении их в соответствующий реестр и предусматривается ответственность за нарушение установленных обязательств. Поводом для рассмотрения дела стали жалобы Уполномоченного по правам человека в РФ, граждан С.М. Смиренского, В.П. Юкечева, Л.Г. Кузьминой и фонда "Костромской центр общественных инициатив". В соответствии с оспариваемыми нормами, фонд "Костромской центр общественных инициатив" был оштрафован за нарушение положений Закона № 7-ФЗ, а заявителям С.М. Смиренскому, В.П. Юкечеву и Л.Г. Кузьминой были вынесены прокурорские предостережения. Аналогичные меры были применены в отношении ряда общественных организаций и их руководителей, в интересах которых в КС РФ обратился Уполномоченный по правам человека в РФ.

По мнению заявителей, оспариваемые нормы не удовлетворяют требованиям юридической ясности и непротиворечивости, дискриминируют участников НКО, нарушают презумпцию невиновности, посягают на достоинство личности и обязывают свидетельствовать против самого себя. Кроме того, они полагают нормы ограничивающими свободу слова, права граждан на объединение и участие в управлении государством, в связи с чем просят признать данные законоположения не соответствующими Конституции РФ.

В частности, по мнению заместителя начальника Аналитического управления Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ, к. ю. н. Виктора Михайлова, оспариваемые положения противоречат части 1-4 ст. 13, части 1-2 ст. 19, ч. 1 ст. 30, ч. 1 ст. 32, ст. 45, части 1-2 ст. 46 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Данные нормы:

• выделяют среди некоммерческих организаций отдельные юридические лица, выполняющие функции иностранного агента, и позволяют идентифицировать их в качестве специальных субъектов правоотношений, создавая тем самым условия для их дискриминации;
• необоснованно и за рамками конституционно значимых целей ограничивают права НКО, получающих финансирование от иностранных источников, и их членов на достоинство, объединение, свободное выражение своих убеждений и участие в управлении делами государства;
• посягают на само существо права на объединение, свободу деятельности общественных объединений на основе конституционных принципов идеологического многообразия и равенства общественных объединений, приводя к утрате их основного содержания;
• позволяют признавать НКО иностранными агентами во внесудебном порядке единоличным решением сотрудников органов юстиции либо прокуратуры;
• не содержат ясного и непротиворечивого определения понятий "НКО, выполняющих функции иностранного агента", "получение денежных средств и иного имущества от иностранного источника", "в интересах иностранных источников", "участие в политической деятельности, политических акциях", "воздействие на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики", "формирование общественного мнения" и тем самым создают предпосылки для их неоднозначного толкования и произвольного применения;
• устанавливают адресованное некоммерческим организациям требование заявлять о себе как об организации-иностранном агенте, что является свидетельствованием против самих себя и влечет для них более сложные правила деятельности и отчетности, в том числе в части контрольных мер, а также означает признание того, что осуществляемая ими деятельность противоречит интересам государства и общества;
• по смыслу, придаваемому оспариваемым нормам правоприменительной практикой, допускается возможность привлечения к административной ответственности должностных лиц некоммерческих организаций, осуществляющих функции иностранного агента, без включения в специальный реестр с применением к ним несоразмерно справедливых санкций, в том числе за деяния, имевшие место до вступления в силу оспариваемых положений.

"Целью оспариваемых законоположений является установление общественного контроля за деятельностью отдельных НКО, преследующих политические цели в интересах иностранного спонсора. Между тем, приведенные ограничения в действительности направлены на совсем иное: на обеспечение дополнительного финансового госконтроля над НКО. Применение этих норм связано со значительными обременениями. Именно по этой причине мы склонны считать оспариваемые нормы ни чем иным, как прямым нарушением ст. 13 Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1998 г. № 53/144 "Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы", – высказывает свою позицию Виктор Михайлов.

Помимо этого, критике подверглось и само понятие "иностранный агент". По мнению представителя заявителей, д. ю. н., профессора Ильи Шаблинского, "законодателем не случайно выбрано сочетание, вызывающее самые негативные ассоциации, способные умалить, на мой взгляд, достоинство руководителя этих организаций и нанести ущерб деловой репутации. Понятие "агент" имеет устойчивую смысловую связь с понятиями "секретный сотрудник разведки, шпион, разведчик". Слово "иностранный" призвано обозначить, усилить определенную коннотацию – "обслуживание интересов враждебного государства". К сожалению, остается только один вывод о смысле данного нового понятия: предельно умалить деятельность НКО". 

Чтобы узнать, согласится ли КС РФ с приведенными заявителями доводами о несоответствии Конституции РФ отдельных положений законодательства об общественных объединениях и некоммерческих организациях, а также КоАП РФ, либо займет сторону субъектов, принявших и подписавших оспариваемые нормативные акты, – следите за нашими новостями. 

Документы по теме:

• Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"
• Федеральный закон от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента"
• Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
• Уголовный кодекс Российской Федерации
• Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях"
• Федерального закона от 12 ноября 2012 г. № 192-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях"
• Приказ Минюста России от 30 ноября 2012 г. № 223 "О порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностраннного агента"