Меню

Актуально






Бух. программы



Публикация

13 Июля 2016Если налоговую проверку проводит региональное управление


С. Г. Новикова
эксперт журнала «Налоговая проверка»

В порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего выездную налоговую проверку, вышестоящий налоговый орган (далее – управление) может провести повторную выездную проверку налогоплательщика (пп. 1 п. 10 ст. 89 НК РФ). Между тем основания, наличие которых предоставляет управлению право принять решение о назначении повторной проверки в указанных целях, п. 10 ст. 89 НК РФ, равно как и иными положениями Налогового кодекса, не определены. А это значит, что необходимость назначения повторной проверки управление определяет самостоятельно, например, на основе анализа принятого по результатам первоначальной налоговой проверки решения (то есть в рамках апелляционного обжалования). Но только ли после завершения первоначальной проверки управление может инициировать повторную проверку?

Основания для назначения управлением повторной выездной проверки

В силу ст. 89 НК РФ повторной признается выездная проверка налогоплательщика, осуществляемая независимо от времени проведения предыдущей проверки по тем же налогам и за тот же период. На основании пп. 1 п. 10 ст. 89 НК РФ она может быть инициирована управлением в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку.

К сведению

По общему правилу, установленному п. 5 ст. 89 НК РФ, налоговики не вправе проводить две и более выездные проверки по одним и тем же налогам за один и тот же период. Кроме того, в отношении одного налогоплательщика нельзя осуществлять более двух выездных проверок в течение календарного года. Обозначенные ограничения при назначении повторной выездной проверки не действуют (абз. 2 п. 10 ст. 89 НК РФ).

Иными словами, предметом контроля со стороны управления является, прежде всего, оценка эффективности проведения первоначальной проверки (в части выявления нарушений налогового законодательства) и правомерности сделанных по ее итогам выводов. А суть – в том, что управление заново и в полном объеме проверяет деятельность налогоплательщика по тем налогам и за те налоговые периоды, которые уже были предметом первоначальной выездной проверки.

Соответственно, как сам процесс контроля за деятельностью инспекции в рамках повторной выездной налоговой проверки (в силу того, что перечень возможных мероприятий, а также способ, методы и порядок их проведения аналогичны элементам выездной налоговой проверки, проводимой в общем порядке), так и результаты и последствия этого контроля неизбежно отражаются на налогоплательщике, затрагивая его права и законные интересы.

Однако повторное изучение документов и обстоятельств не исключает вероятность переоценки управлением выводов, сделанных в ходе первоначальной проверки. А это значит, что управление может принять решение, которое по‑новому будет определять конкретные права и обязанности налогоплательщика применительно к проверенному в рамках первоначальной проверки налоговому периоду.

Следовательно, повторная выездная налоговая проверка, проводимая управлением, должна отвечать критериям необходимости, обоснованности и законности, с тем чтобы не превращаться в неправомерное обременение для налогоплательщика. На это обстоятельство было указано еще в Постановлении КС РФ от 17.03.2009 № 5‑П.

Впоследствии данная позиция была также изложена в Определении ВС РФ от 16.09.2014 № 301‑КГ14-1038 по делу № А29-1670/2013, Постановлении Президиума ВАС РФ от 25.05.2010 № 17099/09 по делу № А58-3515/08.

ФНС, в свою очередь, в Письме от 13.04.2015 № ЕД-4-2/6265@ указала: назначению повторных выездных налоговых проверок в порядке контроля за деятельностью нижестоящих налоговых органов должна предшествовать аналитическая работа, указывающая на возможное неполное исследование деятельности налогоплательщика при проведении первоначальной выездной налоговой проверки.

И это справедливо. Ведь необходимость назначения повторной проверки управление определяет самостоятельно на основе анализа принятого по результатам первоначальной налоговой проверки решения, поскольку основания, наличие которых предоставляет управлению право принять решение о назначении повторной проверки, налоговыми нормами (как было упомянуто ранее) не определены.

Кстати, ФНС и ранее (в частности, в Письме от 22.08.2014 № СА-4-7/16692) рекомендовала управлениям учитывать правовую позицию высших арбитров, изложенную в судебных актах, в которых исследовался вопрос о правомерности назначения повторных налоговых проверок, при назначении повторных проверок в целях контроля[1].

Со своей стороны добавим, что осуществление контрольной функции управления за деятельностью инспекции при обжаловании налогоплательщиком результатов первичных налоговых проверок в настоящее время может развиваться по одному из следующих сценариев:

Если решение, принятое на основании ст. 101 или 101.4 НК РФ, отменяется по процессуальным основаниям, управление, в соответствии с п. 5 ст. 140 НК РФ, вправе рассмотреть материалы проверки (включая доводы проверяемого лица, подавшего жалобу, дополнительные материалы, представленные в ходе рассмотрения жалобы) и принять новое решение по результатам проверки.

Установив обстоятельства, согласно которым с налогоплательщика могут быть взысканы налоговые платежи, не перечисленные в резолютивной части оспариваемого решения, управление вправе отменить такое решение полностью и назначить повторную выездную проверку на основании пп. 1 п. 10 ст. 89 НК РФ, а затем по ее результатам принять новое решение. Отметим: правомерность данного подхода отмечена Президиумом ВАС в Постановлении от 29.10.2013 № 6778/13 по делу № А21-4082/2012.

Но что если итоговое решение по результатам первоначальной выездной налоговой проверки еще не принято, а управление, руководствуясь пп. 1 п. 10 ст. 89 НК РФ, назначает повторную проверку сразу после направления проверяемому налогоплательщику акта по результатам проверки? Правомерны ли подобные действия управления? Давайте разбираться.

Если итоговое решение по выездной проверке еще не принято

В правоприменительной практике сформирован следующий подход к предмету повторной проверки, назначаемой в порядке пп. 1 п. 10 ст. 89 НК РФ, – это проверка эффективности, законности и обоснованности решений нижестоящего налогового органа.

Данный подход, напомним, обусловлен п. 5 Постановления КС РФ от № 5‑П, в котором дословно говорится следующее: повторная выездная налоговая проверка осуществляется вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего первоначальную выездную налоговую проверку, и, соответственно, имеет целью обеспечение законности и обоснованности принимаемых им решений.

На первый взгляд, в обеих фразах говорится об одном и том же. Но это лишь на первый взгляд. Судьи КС РФ предмет повторной проверки определяют в соответствии с пп. 1 п. 10 ст. 89 НК РФ – контроль за деятельностью инспекции и поясняют, что целью такого контроля является обеспечение законности и обоснованности принимаемого решения по проверке. Словом, главной задачей повторной проверки является контроль в первую очередь за деятельностью самой нижестоящей инспекции, а не оценка принятого по результатам первоначальной проверки решения.

Как следствие, утверждение о том, что при отсутствии решения, принятого по результатам первоначальной выездной налоговой проверки, не возникает предмета для проведения управлением повторной проверки, является ошибочным. Так как в ст. 89 НК РФ не содержится норм, в которых говорится, что повторная налоговая проверка может быть проведена управлением только после рассмотрения материалов первоначальной проверки и вынесения итогового акта по проверке – решения о привлечении (отказе) к налоговой ответственности.

Чтобы не быть голословными, приведем несколько примеров из арбитражной практики.

Суть спорной ситуации, которая представлена в Постановлении АС ДВО от 23.03.2016 № Ф03-874/2016 по делу № А80-231/2015, такова.

Акт по первоначальной выездной налоговой проверке проверяемому лицу был вручен 23.12.2014. При этом управление 29.12.2014 приняло решение о проведении повторной налоговой проверки в отношении него за тот же период по всем налогам и сборам.

Налогоплательщик предпринял попытку обжаловать законность данного решения управления, сославшись на то, что оно (решение):

– не отвечает критериям необходимости, обоснованности и законности;

– причиняет вред, связанный с возложением дополнительной обязанности по выполнению требований в рамках повторной проверки;

– продлевает состояния правовой неопределенности в отношении результатов ранее проведенной выездной налоговой проверки.

Но судьи сочли, что решение управления соответствует требованиям налогового законодательства.

Отклоняя довод налогоплательщика о нарушении оспариваемым актом его прав и законных интересов, арбитры подчеркнули: принятие решения о проведении повторной выездной налоговой проверки в отсутствие результатов ее проведения не возлагает на заявителя какие‑либо незаконные и необоснованные обязанности.

Реализация предоставленных управлению пп. 1 п. 10 ст. 89 НК РФ полномочий с учетом положений ст. 87 НК РФ невозможна без обращения к ранее проведенным мероприятиям налогового контроля, а также анализа вышестоящим налоговым органом финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика и представленной им налоговой и бухгалтерской отчетности, поэтому такие действия направлены прежде всего на налогоплательщика. Соответственно, как сам процесс контроля, так и результаты и последствия этого контроля неизбежно затрагивают права и законные интересы налогоплательщика.

Ссылаясь на несоблюдение управлением при принятии решения о проведении повторной проверки критериев необходимости и обоснованности, налогоплательщик не учел, что фактически установленные пп. 1 п. 10 ст. 89 НК РФ цели и мотивы осуществления такой проверки не связаны с высокими рисками уклонения от уплаты налогов того или иного конкретного налогоплательщика, а направлены на проверку эффективности, законности и обоснованности принятых нижестоящим налоговым органом решений, устранение недостатков в его работе и улучшение механизма взимания налога.

Аналогичные по своей сути аргументы привел налогоплательщик в споре, который был рассмотрен АС МО в Постановлении от 21.12.2015 № Ф05-17518/2015 по делу № А40-57636/15.

Он также ссылался на то, что решение управления о проведении повторной выездной проверки вынесено до рассмотрения материалов первоначальной выездной проверки, что нарушает нормы ст. 89 НК РФ. По мнению организации, именно решение, принимаемое в порядке п. 7 ст. 101 НК РФ является итоговым правоприменительным актом, порождающим определенные правовые последствия для налогоплательщика. Если такое решение по первоначальной выездной налоговой проверке отсутствует, то не возникает и предмета повторной проверки – проверки эффективности, законности и обоснованности решения нижестоящего налогового органа.

Кроме того, налогоплательщик настаивал на том, что перепроверять следовало тот же период, что был охвачен первичной проверкой (он был на год больше по сравнению с повторной), и те же налоги без исключений (повторно проверялся только налог на прибыль).

Однако судьи, рассуждая иначе, указали, что в ст. 89 НК РФ:

– не установлены ограничения относительно назначения и проведения повторной выездной налоговой проверки в качестве контроля за налоговым органом до вынесения решения по первоначальной выездной налоговой проверке;

– не содержатся положения о том, что повторная налоговая проверка может быть проведена управлением только после рассмотрения материалов первоначальной проверки, вынесения решения по ней[2];

– отсутствуют ограничения в инициировании управлением проверки правильности исчисления и своевременности уплаты лишь определенного вида налога (сбора), который был предметом первоначальной проверки;

– не установлена обязанность управления осуществлять проверку правильности исчисления и своевременности уплаты (удержания, перечисления) всех налогов и сборов, которые были предметом первоначальной проверки.

В результате судьи АС МО пришли к выводу о соответствии решения управления требованиям налогового законодательства и недоказанности нарушения данным решением прав общества.

Обобщим сказанное. Повторная выездная проверка может быть инициирована даже тогда, когда по первичной еще не вынесено окончательное решение. Дело в том, что ст. 89 НК РФ не предусмотрено, что повторная налоговая проверка может быть проведена вышестоящей инстанцией только после рассмотрения материалов первоначальной проверки и вынесения итогового решения по ней. Боле того, управление имеет право перепроверять действия нижестоящего налогового органа как в полном объеме, так и в его части. И самое главное – подобные действия вышестоящей инстанции являются правомерными. Ведь, как отмечено в Постановлении АС МО № Ф05-17518/2015, повторная проверка не может повлиять на результаты первоначальной проверки, поскольку это два процесса, регламентируемые различными нормами законодательства, которые не ставятся в зависимость друг от друга.


[1] Так, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 03.04.2012 № 15129/11 по делу № А57-12694/2010 отмечено: основанием для назначения повторной выездной проверки может явиться фрагментарный характер первоначальной налоговой проверки и ее неэффективность. При этом проведение управлением повторной проверки с целью доначисления налогов по тем обстоятельствам и правонарушениям, которые были выявлены в результате первоначальной налоговой проверки, недопустимо.

[2] Схожая точка зрения представлена в Определении ВАС РФ от 28.01.2013 № ВАС-18407/12 по делу № А20-895/2012.

Источник: Журнал «Налоговая проверка»



Последние публикации

23 Января 2017

Досрочная выплата декабрьской зарплаты

Нередко работодатели, руководствуясь благими намерениями, выдают своим работникам зарплату за декабрь именно в декабре. Заметим: совершение подобной операции не запрещено действующим законодательством. На практике ее осуществить тоже несложно. Проблемы начинаются при отражении данной операции в налоговом учете и отчетности и при перечислении НДФЛ, удержанного из заработной платы. Поэтому прежде чем принять решение о досрочной выдаче декабрьской зарплаты, очевидно, имеет смысл проанализировать последствия такой выплаты.

Пониженные тарифы на УСНО: есть изменения, действующие с 2017 года

Для некоторых видов деятельности, которыми занимаются налогоплательщики на УСНО, установлены пониженные тарифы страховых взносов. Список этих видов деятельности был приведен в Федеральном законе от 24.07.2009 № 212‑ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».

Что изменилось в нашей жизни в январе

В квитанциях появилась новая услуга - общедомовые нужды. Это освещение и обогрев подъездов и подвалов. А в каждой третьей российской квартире на 50% подорожали вода и свет.

19 Января 2017

Факсимиле на трудовых договорах и соглашениях о совмещении

Факсимиле представляет собой клише, точное воспроизведение рукописи, документа, подписи средствами фотографии и печати. Разберемся, допускается ли использование факсимиле вместо собственноручной подписи в трудовых договорах и на соглашениях о дополнительной работе.

Новый ОКОФ и обновленная Классификация ОС

01.01.2017 вступит в силу ОК 013-2014 (СНС 2008) «Общероссийский классификатор основных фондов», принятый Приказом Росстандарта от 12.12.2014 № 2018-ст (далее – новый ОКОФ). Также с указанной даты будет применяться в новой редакции Классификация основных средств, включаемых в амортизационные группы, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 01.01.2002 № 1 (далее – Классификация ОС). О новых классификаторах и порядке перехода на них расскажем в данной статье.

Вечерние курсы повышения квалификации юристов (2- 5 мес.)

Февраль 2017

01 - 03 Февраля Гособоронзаказ. Нововведения в нормативно-правовое обеспечение, ценообразование, ответственность за недобросовестное выполнение Санкт-Петербург, ЦНТИ Прогресс

06 - 09 Февраля Проведение внутренних аудитов системы экологического менеджмента (СЭМ) Санкт-Петербург, ЦНТИ Прогресс

06 - 09 Февраля Наводим порядок в бухгалтерской и налоговой отчетности. Годовой отчет 2016 года. Новые возможности и ограничения 2017 года Санкт-Петербург, ЦНТИ Прогресс

06 - 08 Февраля Переход на 44-ФЗ. Закупочная деятельность унитарных предприятий Санкт-Петербург, ЦНТИ Прогресс

06 - 10 Февраля Бухгалтерский и налоговый учет в строительстве в свете последних разъяснений Минфина РФ и ФНС в 2017 году Санкт-Петербург, ЦНТИ Прогресс

07 - 10 Февраля Современное состояние и тенденции развития технического регулирования. Подтверждение соответствия продукции Санкт-Петербург, ЦНТИ Прогресс

07 - 10 Февраля Изменения законодательства в сфере долевого строительства Санкт-Петербург, ЦНТИ Прогресс

08 - 10 Февраля Бухгалтерский учет и налогообложение некоммерческих организаций (в том числе саморегулируемых организаций) Санкт-Петербург, ЦНТИ Прогресс



ТОП статьи

Налог на прибыль – 2017: новый год и новые правила

О новой форме 4-ФСС 2017

Новшества в части контроля за применением онлайн-ККТ

Какие изменения готовит Минфин в отношении НДС?

Готовимся к уплате страховых взносов по-новому в 2017 году



Налоговые новости

23 Января 2017

НДФЛ с неотделимых улучшений

Минфин России рассказал, как оформить вычет, если оплату обучения вносил не сам налогоплательщик

Возможно, для резидентов порта Владивосток и ТОР пониженные страховые тарифы будут вводиться только после открытия производства

ФНС утвердила формат для передачи по ТКС пояснений к электронной декларации по НДС

Опубликованы новые коды КБК для уплаты страховых взносов в 2017 году

20 Января 2017

ИП на ПСН не могут продавать товары в рамках договоров поставки, а также по госконтрактам

Оформление дополнительного листа в книге покупок при аннулировании записи о счете-фактуре в последующих налоговых периодах необходимо при любых причинах корректировки

НДФЛ при выплате стипендий образовательным учреждением

По командировочным расходам юрлицо заявляет вычет НДС только в периоде, когда на него возникло право

Плательщик УСН может учесть в расходах стоимость перепродаваемых товаров до их оплаты покупателями

19 Января 2017

Товары, безвозмездно переданные покупателям в ходе рекламных акций, признаются реализованными, если их цена превышает 100 руб.

Готовятся изменения в форму патента на право применения ПСН

Минфин разъяснил нюансы аннулирования записи в книге покупок, не связанного с правкой счета-фактуры

ФНС России подготовила перечень правовых актов, соблюдение требований которых проверяется налоговыми органами

Вести учет сумм страховых взносов, подлежащих перечислению, теперь необходимо в рублях и копейках

читать все Новости